Verwaltungsrecht im umfassenden Überblick

Eine Rezension zu:

Wolff - Bachof - Stober
Verwaltungsrecht, Band 1

Neubearbeitet von Rolf Stober

11. Auflage
München: C. H. Beck, 2000, 711 S.
ISBN 3-406-45683-9

und

Wolff - Bachof - Stober
Verwaltungsrecht, Band 2

Neubearbeitet von Rolf Stober
In Zusammenarbeit mit:
W. Kluth u. A. Pellert

6. Auflage
München: C. H. Beck, 2000, 771 S.
ISBN 3-406-45751-7

 

sowie

 

http://www.beck.de

Das Verwaltungsrecht von Hans Julius Wolff, dem berühmten Münsteraner Ordinarius, der auch viel von antiken Keilschriftrechten verstand, war einmal das beherrschende Lehrbuch zum Verwaltungsrecht der Nachkriegszeit, zu einer Zeit als der Rückgriff auf dieses Lehrbuch teilweise sogar noch nicht vorhandene Gesetze quellensystematisch wenn nicht ersetzte, doch die Rechtsanwendung erheblich prägte. Nach dem Tode von Wolff führte Bachof, der frühere Präsidenten des BVerwG das Werk zunächst weiter.  Allerdings verwaiste das Werk lange Jahre, bis Rolf Stober das Werk mit energischer Tatkraft überarbeitete, zunächst den zweiten Band (1987), dann den ersten vorlegte. Inzwischen liegt bei beiden Bänden bereits die zweite von Stober betreute Auflage vor, dem nunmehr eine Neubearbeitung des dritten Bandes gefolgt ist. Band 1 hat die Grundlagen der Verwaltung, des Verwaltungsrechts und der Verwaltungswissenschaft zum Gegenstand. Band 2 ist dem Verwaltungshandeln, dem Verwaltungsverfahren, dem Recht der öffentlichrechtlichen Ersatzleistungen und dem Recht der öffentlichen Sachen gewidmet. Band 3 beschäftigt sich mit dem Organisationsrecht und dem Verwaltungskontrollrecht. Damit liegt nunmehr ein umfassender Überblick über das deutsche Verwaltungsrecht vor, der allerdings auch rechtsvergleichende Aspekte berücksichtigt, insbesondere aber auch die Vernetzungen mit dem Recht der Europäischen Union.

 
Das Buch fungierte zwar seit 1956 von Anfang an als Lehrbuch, doch hatte es immer schon eher den Charakter eines Handbuches, wie manch andere Bände aus der Reihe "Juristische Kurzlehrbücher" ebenfalls. Es wendete sich auch nie ausschließlich nur an Studenten der Rechtswissenschaft oder Referendare, sondern stets auch an die Justiz- und Verwaltungspraxis. Über den Stellenwert dieses Buches, seinen Wert für die Rechtswissenschaft lässt sich nicht streiten. Dafür sprechen auch Pläne der Übersetzung in die chinesische und portugiesische Sprache. Mit der neuen "Serie" ist es Rolf Stober und seinen Mitautoren gelungen, ein Werk vorzulegen, das an Dichte der Darstellung, bis hin in die letzten Verästelungen, bei hoher Strukturierung und Übersichtlichkeit, kaum Wünsche übrig lässt. Durch die Neubearbeitung hat die Darstellung noch erheblich hinzugewonnen. Tatsächlich wurden die Bände nunmehr - in beachtlicher Konsequenz - völlig neu konzipiert und in jeder Hinsicht auf den aktuellen Stand der Rechtsentwicklung gebracht.

Der erste Band behandelt die allgemeinen Prinzipien des Verwaltungsrechts. Berühmt war die abstrakte Definition von Wolff, was denn Verwaltung sei, die in § 2 Rdnr. 9 im wesentlichen erhalten geblieben ist, auch wenn die Darstellung selbst erheblich funktionsorientierter ist als die begriffsjuristisch geprägte Darstellung von Wolff. Da das Buch einen umfassenden Überblick über die allgemeinen Prinzipien der Verwaltung zu geben versucht, werden auch rechtsgeschichtliche und verwaltungssoziologische Dimensionen zum Gegenstand der Darstellung gemacht. Dabei fehlen auch nicht rechtsvergleichende Übersichten, wie etwa zum - uneinheitlichen - Verwaltungsaufbau der USA. Lesenswert - auch als Warnung für die Zukunft - sind etwa die Ausführungen zur Verwaltung im totalitären "Führer"-Staat. Regression und Entdifferenzierung sind als immanente Systemoperationen einer zu komplex werdenden Zivilisation nie völlig auszuschließen. Auch der Überblick über das Verwaltungssystem der "realsozialistischen Volksdemokratien" verdient eine eingehende Lektüre durch den interessierten Leser. Ohnehin wird kaum jemand dieses Buch "am Stück" lesen, sondern eher kapitelweise punktuell zur Einführung oder Vertiefung heranziehen. Da sich dieses Buch richtigerweise auch an Praktiker im Verwaltungsapparat richtet, findet sich auch ein ganz ausgezeichnetes Kapitel über die Verwaltungswissenschaften, da gerade auch Verwaltungsrecht auf interdisziplinäre Zusammenarbeit und Forschung angewiesen ist. Nicht zuletzt deshalb, weil den rechtlichen Entscheidungen Lebenssachverhalte zugrundeliegen, die sich einer rein juristischen Erfassung sperren, zumal auch nicht jedes Problem der Lebenswelt juristisch lösbar ist, sondern auf Lösungen durch - rechtsabhängige - Planung und durch angemessene Politiken verweist. Indessen wird die wachsende Distanz zwischen Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaft eingehend thematisiert und nicht etwa - wie so oft - einfach verschwiegen. Zu begrüßen ist dabei der Blick auf die Entwicklungen im Ausland, deren Vertiefung anhand der reichhaltigen Fundstellen leicht möglich ist. Neuland betritt die Darstellung mit Verortung des Verwaltungsrechts im Europäischen Gemeinschaftsrecht, einem der interessantesten Kapitel der Neubearbeitung. Das Kapitel thematisiert die Frage, "ob und inwieweit das Gemeinschaftsrecht für die deutsche Verwaltung bindende Grundentscheidungen in dem Sinne trifft, daß nationales Recht im Sinne eines Geltungs- und Anwendungsvorranges überlagert bzw. verdrängt wird" (§ 17 Rdnr.1). Angesichts der normativen Ausgangslage ist es berechtigt, wie Stober von der "Gemeinschaftsabhängigkeit der deutschen Verwaltung" auszugehen und von einer immer engeren Verwaltungsgemeinschaft zu sprechen. Nach Stober ist deutsches Verwaltungsrecht inzwischen schon "konkretisiertes, europäisches Gemeinschaftsrecht": "Das eigenständige deutsche Verwaltungsrecht ist entthront, weil seine Direktiven in erdrückendem Umfang vom Gemeinschaftsrecht diktiert wird. Es unterliegt nicht nur der "Omnipräsenz", sondern im Rahmen der existierenden Einzelermächtigung der "Omnipotenz" des europäischen Gemeinschaftsrechts". Diese Folgerung macht das Problem zu einem verfassungspolitischen, denn: Die Probleme der Europäischen Union auf der demokratischen Legitimationsebene können die Legitimität eines europäisch veranlaßten Verwaltungsrechtes nicht unberührt lassen. Nicht zuletzt der weitgehend mißlungene "Vertrag von Nizza" wird eine diesbezügliche Problematik entbinden, die durchaus in Delegitimationen enden kann. Im Kontext der europäischen Vorgaben und ihrer wenigstens teilweisen Überlagerung werden die bundes- und landesverfassungsrechtlichen Grundentscheidungen thematisiert, die das Verwaltungsrecht der letzten Jahrzehnte maßgeblich geprägt haben und weiter prägen werden.

Die Darstellung zeigt sehr gut die Verzahnung derart allgemeiner Prinzipien mit den Handlungsformen, mit denen die Verwaltung dem Bürger gegenübertritt. In einer nicht zu überbietenden, sehr differenzierten Art der Darstellung wird die für das öffentliche Recht so zentrale Rechtsquellenlehre behandelt. Gespannt sein durfte man auch auf das Kapitel zum "öffentlichen Interesse", dessen präzise begriffliche Erfassung wohl noch niemand wirklich gelungen ist, sofern dies überhaupt möglich ist, da Interessenlagen von Bewertungen abhängen, deren Maßstäbe schwanken und insoweit lediglich auf rationale Begründungsstandards verweisen, die oft genug durch den Einbruch von Machtstrukturen in den Diskurs gekennzeichnet ist. An der Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung auf ein Gemeinwohlinteresse hin, dürfte kein Zweifel bestehen, die indessen durch die Wahrung grundrechtlich geschützter Individualität in Spannungsverhältnis zu liberalen Freiheiten gelangen kann, deren Austarierung durch praktische Konkordanz nicht immer überzeugend gelingt, insbesondere wenn plurale Interessen im Spiel sind, für die übergreifende "Leitbegriffe" nicht zu erkennen sind, sofern sie nicht auf materialen Verfassungsentscheidungen beruhen. Lösungen kann aber auch dieses Kapitel für dieses komplexe Dilemma nicht anbieten, aber interessante Ansätze zu seiner kritischen Reflexion. Dieses Dilemma führt unverzüglich zum Spannungsverhältnis der Gesetzesbindung der Verwaltung und der Lösung individueller Konflikte durch die Verwaltungsträger unter Wahrung des Grundsatzes des Vorranges des Gesetzes. Eingehend erörtert werden in diesem Zusammenhang die Gesetzesspielräume, insbesondere die Ermessenslehre und die Lehre von den unbestimmten Rechtsbegriffen. Von besonderem Interesse für die Praxis ist das Kapitel über die rechtserheblichen Tatsachen, da letztlich jede Verwaltungsentscheidung eine Trennung von Tatsachenstoff und Rechtsargumenten voraussetzt, auf denen die rechtliche Lösung beruht. Sehr verdienstvoll ist zudem die Herausarbeitung der Bedeutung der subjektiven Rechte - auch von Zivilpersonen gegenüber der öffentlichen Verwaltung - für das Verwaltungsrecht, die die Diskussionsprozesse aus Jahrzehnten fokussiert und ihre Weiterentwicklung beeinflussen wird.

Band 2 behandelt den "eigentlichen" allgemeinen Teil des deutsche Verwaltungsrechts, nachdem der erste Band die elementaren Grundlagen behandelt. Im Zentrum steht zunächst das Verwaltungshandeln, dessen Kernhandlungsform nach wie vor der Verwaltungsakt ist: "Die aufschlußreichen Erkenntnisse aus dem Institut des verwaltungsrechtlichen Rechtsverhältnisses werden jedoch an der dominanten Stellung des Verwaltungsaktes nur wenig ändern, weil diese Handlungsform auch künftig für die Wahrnehmung der zahlreichen Verwaltungstätigkeiten unverzichtbar und ausführlich gesetzlich fixiert ist. Sie können allenfalls dazu beitragen, den Verwaltungsakt in anderem Licht zu sehen und ihn um neue Dimensionen zu bereichern" (§ 45, Rdnr.3). Dem nicht zuzustimmen wäre auch unter dem Duktus einer gestiegenen Funktion des öffentlichrechtlichen Vertrages angesichts der nach wie vor hohen Eingriffsbefugnisse und der Aufgaben der Leistungsverwaltung "grob fahrlässig". In der Diskussion der Verwaltungsaktstruktur wird keine Facette, kein Detail ausgelassen, so daß mit Sicherheit von der gegenwärtigen führenden, handbuchartigen Darstellung ausgegangen werden kann. Der gestiegenen Bedeutung des verwaltungsrechtlichen Vertrages trägt das ihm gewidmete Kapitel Rechnung, das alle bisher bekannten Anwendungsgebiete wenigstens auflistet und damit auch Kommentarfunktion übernimmt. Erfaßt werden auch planungsrechtliche Fragen. Selbstredend ist der Plan längst eine eigenständige Handlungsform, deren normative Rückbindung indessen immer noch nicht völlig klar ist. Indessen gehören diese Fragen an die Stellen des besonderen Verwaltungsrechtes, an denen sie problematisch werden. Verfeinerung der Abstraktion kann hier eher verwirren als Aufklärung stiften.

Der Band enthält indessen auch eine der profundesten Darstellungen des Verwaltungsverfahrensrechts. Es wird in aller Ausführlichkeit dargestellt. Die beiden Bände sind ohnehin keine Lektüre der ersten Wahl für den eiligen Examenskandidaten, sondern dienen eher einer vertieften Betrachtung anhand von Problemfällen der Praxis. Das Planungsproblem kehrt hier wieder in der Darstellung des förmlichen Verwaltungsverfahrens und des Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahrens. Die Darstellung erfasst nahtlos alle Facetten des Verfahrensrechts über das Widerspruchsverfahren bis zur Vollstreckung von Verwaltungsakten und ist hier ein hilfreicher Berater in Problemfällen. Besonders interessant ist das Kapitel zum Sanktionsrecht, das Strafe, Ahndung von Gesetzesverstößen und Verwaltungszwang im Zusammenhang behandelt, was in der verwaltungsrechtlichen Literatur eher selten ist. Auch insofern hat eine vertiefende Darstellung ihren guten Sinn gegen allzu verkürzende Darstellungen, bei denen oftmals der Gesamtzusammenhang auf der Strecke bleibt. Vertiefende Darstellungen finden sich auch zum Recht der staatlichen Ersatzleistungen, unter Einbeziehung aller europarechtlichen Bezüge und zum Recht der öffentlichen Sachen. Letztere Darstellung gelingt es die Zusammenhänge überaus plastisch hervortreten zu lassen, da diese Materie mit Ordnungs- und Kommunalrecht eng verzahnt ist.

Band 3 befasst sich im neunten Teil mit der Verwaltungsorganisation im weitesten Sinne, einsetzend mit einer breit ansetzenden Darstellung des Begriffes und der geschichtlichen Entwicklung der Verwaltungsorganisation. Interessant ist in diesem Rahmen der ausgezeichnete Überblick über die Behördenorganisation in der Bundesrepublik Deutschland, die etwa auch die Struktur der Bundesministerien erörtert. Besonders lesenswert sind die Ausführungen über die Ansätze zur Verwaltungsmodernisierung, da sie insbesondere auch die hier herrschenden politischen Restriktionen erwähnt, die diesen Prozess sehr zähflüssig werden lassen. Der folgende Unterabschnitt geht eingehend auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben ein, um sodann die Organisationsgewalt und die Funktionssubjekte der Verwaltungsorganisation näher zu beschreiben.

 

Der zweite Abschnitt behandelt die einzelnen Organisationsformen der öffentlichen Verwaltung, ausgehend von der Ministerialverwaltung, um sodann die maßgeblichen Strukturen der mittelbaren Staatsverwaltung und der Anstaltsverfassung zu thematisieren. Für die Praxis von besonderem Interesse sind hier die Ausführungen über die anstaltlichen Rechtsverhältnisse, da hier insbesondere auch Fragen der Zulassung zu Benutzung und des Anschluss- und Benutzungszwanges sowie der Ausgestaltung des Leistungsverhältnisses behandelt werden. Ein lesenswerter Überblick gilt überdies dem Schulrecht, wobei aus aktuellem Anlass insbesondere auf die Ausführungen zu "Religion und Weltanschauung" hinzuweisen ist. Hier wie an anderen Stellen besticht die Dichte der Auswertung von Rechtsprechung und Literatur, die in eine relativ vollständige Dokumentation des jeweiligen Streitstandes einmündet.

 

Der dritte Abschnitt greift ein der derzeit interessantesten Fragen des öffentlichen Wirtschaftsrechts auf und zwar die Kooperation mit Privaten unter Einschluss der Privatisierung. Nachdem die Begriffe geklärt worden sind, widmet sich die Darstellung in einer breit ansetzenden Analyse den Strukturen einer privatrechtlich organisierten Verwaltung, nennt typische Aufgaben und analysiert Beispiele anhand der Deutschen Bahn AG und des Post- und Telekommunikationswesens, wobei sowohl auf gesellschafts- als auch auf steuerrechtliche Aspekte eingegangen wird. Besonders aktuell sind die Ausführungen zu den Public-Private-Partnerships, die denkbare Modelle vorstellt und rechtlich bewertet, sodass gerade auch Kommunalverwaltungen und deren Berater sich für diese Ausführungen interessieren dürften. Ausgreifend behandelt wird in mehreren Kapiteln das Recht der kommunalen Selbstverwaltung und des Selbstverwaltungsrechts insbesondere der verkammerten Berufe. Hier wird ein umfassender Überblick über alle Formen von Zwangsmitgliedschaften gegeben. Um den Überblick abzurunden sind Kapitel aufgenommen worden, die sich mit dem Verwaltungsorganisationsrecht der Europäischen Union näher beschäftigen und auch die spezifische Eigenverwaltung behandeln.

Der zehnte Teil stellt die Instrumente der Verwaltungskontrolle im Überblick dar, geht dabei aber besonders eingehend auf die Formen der Selbstkontrolle ein, auch im Rahmen des neuen Steuerungsmodells. Äußerst verdienstvoll und aktuell ist überdies das Kapitel über die Thematik der "Datenschutzkontrolle", so kurz sie auch sein mag.

Mit der Neuauflage auch des lange erwarteten dritten Bandes gelingt es dem Gesamtwerk an jene Bedeutung anzuschließen, die es in den 60er Jahren schon einmal hatte, sodass nunmehr eine geschlossene Übersicht über das deutsche Verwaltungsrecht vorliegt, die handbuchartigen Charakter hat und auch dem Praktiker wichtige Impulse vermitteln kann.