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Ralf Hansen Das
deutsche Staatsrecht im Geflecht von
Europa- und Völkerrecht Eine
Rezension zu: Michael
Schweitzer Staatsrecht
III Staatsrecht Völkerrecht Europarecht 7.
neubearbeitete
Auflage, Reihe:
schwerpunkte Heidelberg:
C.F. Müller, 2000, 260 S., DM 38,00,- ISBN
3-8114-2066-6 http://www.cfmueller-verlag.de Das
Lehrbuch behandelt die Bezüge des Staatsrechts zum Europa- und Völkerrecht
und ist weitgehend konkurrenzlos in seiner Art (sieht man von Geiger,
Grundgesetz und Völkerrecht, 1994, einmal ab), zumal es sich im Kern um
Pflichtfachstoff für das erste juristische Staatsexamen handelt, dem
allerdings viele Kandidaten mit dem berühmten “Mut zur Lücke”
begegnen. Das hochinteressante und sehr flüssig geschriebene Lehrbuch
greift seit seinem ersten Erscheinen 1986 allerdings weit über diesen
“Pflichtfachstoff” hinaus, indem die Bezüge nicht einseitig vom
deutschen Staatsrecht aus rekonstruiert werden, sondern die Verflechtung
zwischen diesen “Rechtskreisen” - soweit wie in diesem Rahmen möglich
- in einer interdependenten Analyseperspektive dargeboten wird. Damit
bietet der Text auch eine solide Grundlage für den Einstieg in das
Wahlfach Europarecht oder Völkerrecht, die sich ohnehin nicht ohne
Herstellung von Bezügen zueinander lernen lassen. Die Einleitung enthält
dementsprechend zahlreiche, auch für Wahlfachstudenten sehr nützliche
Hinweise, auf Fallbearbeitungen zu den angeschnittenen Fragestellungen
(leider seit Jahren vergriffen ist, Schweitzer/Hummer, Übungsbuch
zum Europarecht und Völkerrecht, zuletzt München: Florentz,
1994). Angesichts des Gegenstandes des Buches, wird die Konzeption
der Reihe schwerpunkte, Rechtsprobleme an Fällen zu
verdeutlichen und auch in die Fallösungstechnik einzuführen, teilweise
verlassen. Wo möglich und sinnvoll, sind jedoch Fälle den Kapiteln
vorangestellt, die am Ende des Kapitels kurz gutachterlich gelöst
werden. §§
1, 2 der Darstellung klären zunächst einmal das Verhältnis des
deutschen Verfassungsrechts zu Europarecht und Völkerrecht vom Standort
des Grundgesetzes aus. Hinsichtlich des Verhältnisses von
“Grundgesetz und Völkerrecht” (so der Titel einer berühmten
Monographie von Bleckmann aus dem Jahr 1975) wird das Verhältnis von
Monismus und Dualismus bezüglich der innerstaatlichen Geltung des Völkerrechts
verdeutlicht. In der Bundesrepublik herrschend, ist ein gemäßigter
Dualismus, der zwar von zwei getrennten Rechtskreisen ausgeht, die
Entscheidung aber von der Geltung und Anwendung von Kollisionsnormen abhängig
(und damit die kollisionsrechtlichen Lehren des IPR für das Staatsrecht
fruchtbar macht). Das Grundgesetz enthält keine ausdrückliche Regelung
des Rangverhältnisses, so daß die in Betracht kommenden Normen,
insbesondere Art. 25 und Art. 100 Abs.2 GG, von beiden Auffassungen in
Bezug genommen werden. Ähnlich umstritten ist das Verhältnis von
Grundgesetz und Europarecht. Der EuGH geht traditionell von einem
Vorrang des EG - Rechts auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht -
inzwischen gefestigt im Sinne eines Anwendungsvorrangs - aus, da es sich
um supranationales Recht, nicht um Völkerrecht handele. Schweitzer
problematisiert dies selbstredend auch für einen Vorrang des
Unionsrechts, dem keine supranationale Geltung zukommt und schlägt überzeugend
vor, insoweit auf die völkerrechtlichen Vorrangregeln zurückzugreifen,
so daß es entscheidend auf die jeweilige Kollisionsnorm ankommt (eine
Vertiefung anhand Schweitzer/Hummer, Europarecht, 5., Aufl., Neuwied,
1996, m. Nachtr. 1999, bietet sich angesichts des hohen didaktischen
Wertes dieses Buches geradezu an). Die Vorrangfragen werden anhand
der Kollisionsnormen des Grundgesetzes überzeugend dargestellt, zumal
Schweitzer für die Lösung der Kollisionsprobleme auch auf Art. 23, 24
GG zurückgreift, denen er überzeugend folgende Kollisionsnorm
entnimmt: “Wenn die Bundesrepublik, gestützt auf das GG, einem
internationalen System beitritt, das für sich selbst den Vorrang vor
nationalem Recht beansprucht und festlegt, so ist dieser zu beachten”
(Rdnr. 53 a.E.). Umstritten ist dies vor allem für die Fragen des Verhältnisses
von Europarecht zu den Grundrechten des Grundgesetzes und zu den
verfassungsrechtlichen Strukturprinzipien. In diesem Zusammenhang werden
alle examensrelevanten Fragen angesprochen. Selbstredend wird in diesem
Zusammenhang die “Maastricht - Entscheidung” des BVerfG eingehend
angesprochen. In dieser Entscheidung hat das BVerfG eine Prüfungskompetenz
anhand des Maßstabes der Grundrechte für sich reklamiert, die mit der
neuen “Bananenmarkt-Entscheidung” (http://www.bverfg.de) teilweise
zurückgenommen worden ist (BVerfG 2 BvL 1/97), jedenfalls solange der
EuGH einen umfassenden Grundrechtsschutz vergleichbar zum Schutzniveau
des deutschen Grundgesetzes gewährleiste. Dies ist gegenwärtig
zweifellos der Fall. Damit ist im Rahmen des Kooperationsverhältnisses
für die Kontrolle solange dies der Fall ist, allein der EuGH
zuständig. Allerdings ist die Entwicklung in diesen Bereichen sehr im
Fluß, wie etwa die Diskussion und das “Kreil-Urteil” des EuGH
gezeigt hat. Die Ausführungen von Schweitzer bilden einen idealen
Einstieg sich derartigen “Fundamentalproblemen” dogmatisch zu nähern.
Das
Buch ist aber nicht zuletzt deshalb so lesenswert, weil es auch in die
grundlegenden Strukturprinzipien von Völkerrecht und Europarecht zuverlässig
einführt, so daß der Leser nach eingehender Lektüre in der Lage sein
sollte, sich zu derartigen Themen zu äußern. Klar dargelegt wird etwa
die Prozedur des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge nach dem
Grundgesetz (Rdnrn. 115 ff). Die Darstellung der verfassungsrechtlichen
Strukturprinzipien wird mit der Darstellung der maßgeblichen
Strukturprinzipien des Völkervertragsrechts “verzahnt”, so daß
auch die Phasen des Vertragsabschlusses nach der Wiener
Vertragskonvention zuverlässig vermittelt werden, an deren Ende die
Ratifikation steht. Im Grundgesetz ist diese Materie
verfassungsrechtlich in Art. 59 Abs.2 GG nur rudimentär geregelt.
Jedenfalls stellt der Text das Zusammenspiel von Staats- und Völkerrecht
überaus klar dar. Sehr plastisch erklärt wird etwa die Funktion von
nationalstaatlich erklärten Vorbehalten zu völkerrechtlichen Verträgen,
deren Wirkung von der Reaktion der anderen Vertragsstaaten abhängt,
zumal die Ablehnung in zwei Formen geschehen kann, deren häufigste Form
als Ablehnung des Vorbehaltes ohne Infragestellung des Vertrages an sich
ist, so daß die betreffende Bestimmung zwischen diesen Staaten außer
Anwendung bleibt. Insgesamt sind die Ausführungen bestens geeignet,
sich die Grundlagen des Völkerrechts erstmals anhand einer
konzentrierten Darstellung zu erarbeiten. Diese Grundlagen sind überdies
für das Verständnis des Europarechts unentbehrlich. Ähnlich
konzentriert ist auch die Darstellung des Europarechts, dessen
Rechtsquellen als Einstieg zunächst einmal näher analysiert werden, da
es darauf entscheidend ankommt. Schnell vertraut wird die Trennung in
primäres und sekundäres Europarecht, dessen letztere Erscheinungsform
vom ausgezeichnet erklärten Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
beherrscht wird, wonach die Gründungsverträge nur zu speziellen
Rechtshandlungen ermächtigen - im Rahmen der Souveränitätsübertragung
(markiert durch das jeweilige Zustimmungsgesetz) durch die
Mitgliedstaaten -, jedoch keine Kompetenz-Kompetenz besteht, sich ohne
Vertragsänderung neue Kompetenzen zu schaffen (Rdnr.335). Die
Rechtsakte werden im einzelnen vorgestellt. Im Zentrum steht die
Abgrenzung von Verordnung und Richtlinie, die u.U. nach Ablauf der
Umsetzungsfrist, bei Einräumung von subjektiven Rechten an Bürger und
bei hinreichend genauer Formulierung, derart unmittelbare Anwendung
finden können, daß der einzelne daraus subjektive Rechte herleiten und
gegenüber dem Staat in Anspruch nehmen kann (Rdnr.348). Wenigstens in
groben Zügen wird die durch die “Francovich” - Entscheidung des
EuGH erstmals statuierte Staatshaftung skizziert (Rdnr.351). Die
“Brücke” vom deutschen Verfassungsrecht zum internationalen öffentlichen
Recht und zum Europarecht führt hinsichtlich der nationalstaatlichen
Willensbildung über Art. 23 (früher: Art. 24 GG a.F.) GG, der von Art.
24 GG n.F. und Art. 59 Abs.2 GG abzugrenzen ist. Der Bundesrat ist
zwingend an der Willensbildung bezüglich einer Verwirklichung einer
immer engeren Europäischen Union angesichts des für Deutschland
geltenden föderalen Prinzips zu beteiligen. Diese Regelungen werden
eingehend vorgestellt. Die Darstellung widmet sich allerdings auch sehr
eingehend den Fragen des innerstaatlichen Vollzugs von Völkerrecht und
Europarecht. Hinsichtlich des Vollzugs von Völkerrecht entsprechen
Adoptionstheorie und (gemäßigter) Transformationstheorie Monismus und
Dualismus bei der Bestimmung des Verhältnisses von Völkerrecht und
Verfassungsrecht. Ein Umsetzungsakt ist nach allen Vorstellungen nötig,
so daß die Unterschiede praktisch weit geringer sind, als die
theoretische Kontroverse vermuten läßt, die von Schweitzer eingehend
nachgezeichnet wird. Dies ändert natürlich nichts an der Frage der
Vollzugsfähigkeit, da nicht jede völkerrechtliche Norm eines
innerstaatlichen Vollzuges bedarf, etwa wenn sie sich nur an den Staat
als Ganzes richtet, ohne individuelle Rechtsansprüche für Individuen
festzuschreiben, deren Geltendmachung einen Umsetzungsakt in das
nationale Recht erfordern. Die Funktion derartiger Normen, die man als
self-executing-rules (Beispiel: EMRK) bezeichnet, werden von Schweitzer
äußerst präzise umschrieben (Rdnr. 438). Non-self-executing-rules
(Beispiel: Europäische Sozialcharta) bedürfen hingegen zu ihrer
innerstaatlichen Geltung eines besonderen staatlichen Umsetzungsaktes.
Die Abgrenzungskriterien sind ähnlich wie bei der Bestimmung einer
unmittelbar anwendbaren Norm einer EG-Richtlinie nach Ablauf der
Umsetzungsfrist, was den engen Zusammenhang der Begriffsbildung im
Europarecht und dem (historisch älteren) Völkerrecht zeigt.
In
Deutschland richtet sich der Vollzug nach Art. 59 Abs.2 GG, wenn es um völkerrechtliche
Verträge geht, die außerhalb europarechtlicher Zusammenhänge stehen.
Nach deutschem Verfassungsrecht hat Völkervertragsrecht niemals
Verfassungsrang (andere europäische Verfassungen regeln dies teilweise
anders). Der Rang ist vielmehr nach Schweitzer Sache des nationalen
Gesetzgebers (Rdnr. 449). Untersucht wird auch das schwerwiegende
Problem der innerstaatlichen Geltung und des Vollzuges von Verträgen,
die der Bund mit Wirkung für die Länder abgeschlossen hat. Die Praxis
richtet sich nach dem “Lindauer Abkommen” (Rdnr.456). Anders als bei
Art. 59 Abs.2 GG liegt die Sache aber bei Völkergewohnheitsrecht, das
bei allgemeiner Anerkennung als ius cogens Bestandteil des deutschen
Rechts ist, mit Rang unmittelbar unterhalb der Verfassung, wie Art. 25
GG zeigt, dessen Normgehalt im einzelnen umstritten ist. Schweitzer
gelingt es die Konturen dieser schwierigen Norm sehr transparent zu
machen, deren praktischer Gehalt allerdings primär im Fremdenrecht
liegt. Die
Vollzugsfragen werden natürlich auch für das Verhältnis zum
Europarecht untersucht. Lesenswert ist auch der Überblick über die Völkerrechtssubjekte
und ihre völkerrechtliche Anerkennung. Im Zentrum dieser Darlegungen
steht die völkerrechtliche Staatslehre, so daß auch Fragen der
Anerkennung neuer Staaten, des Staatenuntergangs und der
Staatennachfolge erörtert werden. Staatsrechtliche und völkerrechtliche
Souveränität bezeichnen das gleiche Phänomen mit durchaus
unterschiedlichen Kategorien und Folgen. Letztlich steht der Souveränitätsbegriff
- so durchbrochen sein Konzept ist - immer noch im Zentrum völkerrechtlichen
Denkens. Zur Sprache kommen konsequenterweise auch Fragen der
Staatenimmunität. Kurz vorgestellt wird das Recht der internationalen
Organisationen, insbesondere der UNO. Umrissen wird besonders der
Schutzkreis der EMRK, die inzwischen die Möglichkeit der
Individualbeschwerde zum EGMR eröffnet hat, so daß diesbezüglich
nunmehr Elemente der Supranationalität das System des Europarats prägen,
zumal bisher noch kein Mitgliedstaat die Anerkennung der Entscheidungen
in Frage gestellt hat. Knapp skizziert wird die verfassungsrechtliche
Situation der auswärtigen Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland. Das
Buch enthält überdies nach wie vor einen interessanten Überblick über
die Rechtslage Deutschlands vor 1990 und diskutiert auch noch das
interessante Problem des Fortbestandes des deutschen Reiches nach 1945.
Es ist sehr zu begrüßen, daß die rechtliche Problematik der
Wiedervereinigung noch recht eingehend referiert wird, da die
Nachwirkungen allgegenwärtig sind. Das
Buch von Schweitzer zum Staatsrecht III ist gegenwärtig nahezu
konkurrenzlos. Es ist als
diesbezügliches Lehrbuch der ersten Wahl überaus lesenswert und eignet
sich bestens zur Aneignung der Grundstrukturen der Verflechtung des
deutschen Staatsrechts mit dem Europarecht und Völkerrecht, aber auch
als Einstieg in die diesbezüglichen Wahlfachgruppen.
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