Staatsrecht

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Ralf Hansen

Der Staat des Grundgesetzes

Eine Rezension zu:

Hartmut Maurer

Staatsrecht I

Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen

5. Aufl., C.H. Beck, München, 2007  

ISBN 978 3 406 55825-2

 http://www.beck.de

 

Die Kategorisierung dieses Bandes als "Grundriss" sollte man nicht allzu wörtlich nehmen. Mit jetzt 782 Seiten liegt eine umfassende Darstellung mit Stand von Ende 2006  vor. Das Werk trägt den Untertitel "Grundlagen. Verfassungsorgane. Staatsfunktionen". Da die Grundrechte allerdings für die Staatsordnung der Bundesrepublik Deutschland schlechthin konstitutiv sind, hat der Verfasser in ' 9 eine sehr konzentrierte Darstellung eingearbeitet. Er macht deutlich, dass der Menschenwürdegrundsatz des Art.1 Abs.1 GG für die Staatsrechtsordnung der entscheidende Fuß- und Angelpunkt ist. Maurer begreift die Freiheits- und Gleichheitsgrundrechte als Ausprägungen des Menschenwürdeprinzips in einer konkretisierenden Stufenfolge und damit als objektive Wertordnung. Der Überblick enthält allerdings keine besonderen Grundrechtslehren, sondern "lediglich" eine Übersicht über die Allgemeinen Grundrechtslehren. Wie im "Allgemeinen Verwaltungsrecht" folgen jedem Kapitel reichhaltige Nachweise zur einschlägigen Rechtsprechung und Literatur. In die Neuauflage eingearbeitet wurden die sich aus der Föderalismusreform ergebenen Verfassungsänderungen, die primär die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern betreffen, darüber hinaus aber weitreichende Auswirkungen haben, die im Text dargestellt werden.. 

Der 1. Teil behandelt die Grundlagen der Staatsverfassung und legt einen Schwerpunkt auf die Vermittlung von Grundlagen der historischen Dimensionen der deutschen Verfassungsrechtsentwicklung im Kontext der politischen und kulturellen Evolution. Wie der Autor zutreffend betont, ermöglicht erst die Kenntnis der historischen Entwicklungen eine angemessene Rechtsanwendung. Das Fach (Verfassungs-) Rechtsgeschichte hat daher keineswegs eine untergeordnete Funktion, sondern sollte - auch im Zusammenhang mit den Konvergenzen der Rechtsordnungen in Europa und ihrer "Integration" - erheblich aufgewertet werden. Die Darstellung setzt mit der Konstitution des "Römischen Reiches Deutscher Nation" im 15. Jahrhundert ein, mit einem kurzen Seitenblick auf die revolutionären Potentiale des Hochmittelalters, die den Territorialstaat und die okzidentale Kultur wesentlich entbunden haben (näher: Berman, Recht und Revolution, 1991; Brunner, O., Land und Herrschaft, 5. Aufl., 1965; Mitteis, Der Staat des hohen Mittelalters, 11. Aufl., 1986). Die überaus komplexe Verfassung des "Römischen Reiches deutscher Nation" wird kurz geschildert mit besonderem Blick auf das für die deutsche Rechtsentwicklung prägende, 1495 begründete Reichskammergericht, dessen positive Funktion - auch für die Rezeption des römischen Rechts - entschieden hervorgehoben wird. Maurer behandelt diese Institutionen und Entwicklungen nicht l´art pour l´art, sondern mit Blick auf Funktion und Bedeutung heutiger Verfassungsprinzipien. So wird deutlich, dass grundlegende Elemente des Rechtsstaatsprinzips bereits in der Verfassung des "Römischen Reiches deutscher Nation" wenigstens normativ anlegt waren, wie etwa die justizförmige Behandlung politischer Streitfragen und die grundsätzliche Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes zeigen, an die spätere Verfassungen unter veränderten Gesichtspunkten angeknüpften. Es dürfte dabei außer Frage stehen, dass die Rechtsstaatlichkeit erst unter Bedingungen einer parlamentarischen Demokratie voll zur Entfaltung kommen konnte, da sie konstruktiv auf die verbindliche Legitimation durch Adressaten von Gesetzen, die gleichzeitig sich auch als ihre Autoren verstehen, angewiesen ist. Ein Entwicklungsstrang, der insbesondere auf Texte von Rousseau ("Contract Sociale") verweist. Aber auch der deutsche Föderalismus findet in diesem "Staatsgebilde" seine Herkunft. Die Qualifikation der Europäischen Union als Staatenverbund durch das BVerfG (BVerfGE ß9, 155 ff) dürfte hier seine Wurzeln haben. Gewisse Parallelen zur EU sind unverkennbar, die Unterschiede dennoch deutlich. Die Besinnung auf eine gemeinsame europäische Rechtsgeschichte (näher, Hattenhauer, Europäische Rechtsgeschichte, 2. Aufl., 1998) ist eine der zentralen Voraussetzungen für die Konstituierung einer gemeinsamen europäischen Rechtsordnung, deren Grundlagen auf der Basis des bisherigen Integrationsstandes knapp skizziert werden.

Ausführlich rekonstruiert wird die Entwicklung von "Berlin" (Verfassung des deutschen Reiches von 1871) nach "Weimar" (WRV, 1919), bis "Bonn" (GG, 1949, mit zahlreichen Änderungen) und wieder "Berlin". Behandelt wird der komplexe Weg der Staatlichkeit nach dem GG vom Zusammenbruch der nationalsozialistischen Diktatur bis zur veränderten deutschen Staatlichkeit nach der Wiedervereinigung 1990, von manchen als "Berliner Republik" bezeichnet. Anschließend rekonstruiert Maurer die Strukturen des "inneren Systems" des GG in einem konzentrierten Überblick. Teil 2 des Werkes behandelt nach einem grundlegenden Einstieg in die staatsrechtliche Dogmatik, die von Stern sog. Strukturprinzipien des Verfassungsrechts und damit auch die grundlegenden (immanenten) Staatsziele. Die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen haben folgende Funktionen: Richtlinien für den Aufbau der Staatlichkeit (ergänzen sollte man: und ihrer Grenzen, da Gesellschaft im Staat nicht aufgeht), Ausprägungen des Selbstverständnisses der Republik, verbindliche Rechtsprinzipien für die Konkretisierung bei Fehlen spezieller Regelungen. Die Beschäftigung mit diesen tragenden Prinzipien ist keine rein theoretische Angelegenheit, sondern tragendes Element der Verfassungspraxis in Verbindung mit Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten. Wer aber über die Staatsformen spricht, kann über Aristoteles nicht schweigen (Politika, Viertes und Fünftes Buch, 12ßß b ff, 1301 ff), der von einer doppelten Dreiteilung der Staatsformen ausging: Monarchie/Tyrannis - Aristokratie/Oligarchie - Demokratie/Ochlokratie. Eine Theorie die durch den antiken Historiker Polybios und namentlich Cicero noch vertieft wurde. Jede der drei Abirrungen kann unter den Bedingungen der Moderne totalitär entarten (eingehend: Arendt, H., Elemente und Ursprünge totalitärer Herrschaft, 5. Aufl., 1996). Dem stellte Machiavelli (Il Principe, Kap. I - III) eine Zweiteilung in Monarchie und Republik entgegen, die letztlich aber schon der Sache nach auf Dante Alighieri zurückgehen dürfte (Monarchia, I, ii, x, xii 6 - 13). Immer wieder verwundert in diesem Zusammenhang die Nichterwähnung des Defensor Pacis des Marsilius de Padua von 1324. Die Verfassungstheorie kann die politische Theorie nicht entbehren.

Nun ist es kein Geheimnis, dass die Bundesrepublik Deutschland die Bezeichnung "Republik" bereits im Staatsnamen führt, ihr auch als Staatsziel verpflichtet ist, damit aber einige Schwierigkeiten bestehen, da inzwischen alle Funktionen, die ursprünglich der Republik zukamen (Cicero, De re publica, I 25 ff), inzwischen mit dem Demokratieprinzip begründet werden können. Praktisch wird diese Staatszielbestimmung damit rechtlich entwertet. Ihre staatsrechtliche Funktion erschöpft sich im Zusammenspiel von Art. 20 Abs.1 und 79 III 1 GG und verhindert damit negativ die (potentielle) Wiedereinführung der Monarchie, deren zweifelhafte "Segnungen" aber kaum jemand wirklich zurückwünscht. Sie ist auf dem Boden der Verfassung schlicht nicht möglich. Die rechtliche Entwertung aber sagt über die politische Funktion jedoch wenig aus. Politisch bleibt die Entscheidung für die Republik als Verpflichtung des Staates auf das gemeine Wohl der Gesellschaft wenigstens symbolisch bedeutsam und darf nicht unterschätzt werden. Allerdings ist es kaum jemand jemals gelungen dieses gemeine Wohl allgemeingültig zu bestimmen. Daran kann man sich nur von Fall zu Fall konkretisierend herantasten.

Der Kernbereich der deutschen Staatlichkeit nach 1949 wird durch die Entscheidung für den sozialen und demokratischen Rechtsstaat geprägt, rückgekoppelt an positivierte Menschen- und Bürgerrechte, die im Gegensatz zur herrschenden Auslegung der WRV (aus dem Text selbst geht dies nicht ohne weiteres deutlich hervor) keine reinen Programmsätze darstellen, sondern die Entwicklung dieses Staates massiv geprägt haben und prägen. Das deutsche Grundgesetz gehört neben der US-amerikanischen und französischen Verfassung zu den meistrezipiertesten Verfassungen der Welt, wie sich etwa am Beispiel der spanischen und südafrikanischen Verfassung zeigt. Alle heutigen Demokratien sind im Kern geprägt durch die Entscheidung für die repräsentative Demokratie gegen die - bisher stets noch gescheiterten - Modelle der (direkten) Rätedemokratie, für die die kurzlebige "Münchner Republik" nach 1918 ein Beispiel ist. Wie weit diese Entscheidung reicht, zeigt sich quasi in einem Vexierspiegel bei einer Analyse der Möglichkeiten direkter Demokratie nach dem GG, denen Maurer eine eingehende Darstellung widmet. Eine Einführung ist nach der - von Maurer maßgeblich gestützten und im übrigen zutreffenden - h. M. nur nach einer Verfassungsänderung gemäß Art. 79 Abs.1 GG möglich, die sich in den Grenzen des Art. 79 Abs.3 GG bewegen muss. Art. 20 Abs.2 GG kann nur dann Bedeutung zukommen, wenn im Grundgesetz spezielle Ermächtigungen vorhanden wären, worauf auch Art. 29 GG deutet. Diese Ermächtigungen müssten indessen erst noch geschaffen werden. Unabhängig von der rechtlichen Qualifikation spricht dafür auch ein Legitimitätsargument: Eine derartig weitreichende Richtungsänderung auf Bundesebene bedürfte einer umfassenden, breiten vorbereitenden Diskussion in der demokratischen Öffentlichkeit. Sie muss von einer breiten Mehrheit getragen werden und weithin akzeptiert werden. In diesem Zusammenhang besteht auch die ins Spiel gebrachte Alternative, dass GG zunächst dahingehend zu ändern, dass die Möglichkeit geschaffen wird, über diese Alternative überhaupt durch einen Volksentscheid zu entscheiden - ein unnötiger Umweg.

Rechtsstaatsprinzip und Demokratieprinzip ergänzen sich komplementär. Maurer entfaltet ersteres in den Dimensionen der Grundrechtsbindung, der strikten Rechtsbindung staatlicher Organe, des Gesetzesvorbehalts, dem allgemeinen Rechtsschutzanspruch, der Staatshaftung für begangenes Unrecht (nicht aber für legislatives Unrecht), den Prozessgrundrechten, dem Verhältnismäßigkeitsprinzip (Übermaßverbot) und dem Gebot der Rechtssicherheit, dass die Herstellung von innerer und äußerer Sicherheit voraussetzt, als dem ultimativen Staatszweck des Staates der Neuzeit. Entgegen den Annahmen insbesondere Forsthoffs hat sich die Weiterentwicklung des libertären Rechtsstaats des 19. Jahrhunderts zum sozialen Rechtsstaat bewährt, begleitet von einer kontingenten Ausdifferenzierung des Sozialstaats, dessen Grundlagen Maurer sich aber nur kurz widmet, obwohl hier gravierende Probleme der Zukunft der Arbeitsgesellschaft liegen (näher: Beck, Ulrich, Schöne neue Arbeitswelt, Campus, 1999). Demgegenüber ist die Problematik der "wirtschaftlichen Neutralität" des GG, der Maurer in einem an Prägnanz nicht zu aberbietenden Exkurs nachgeht, heute praktisch von untergeordneter Relevanz, da die soziale Marktwirtschaft im Kern nicht breitenwirksam in Frage gestellt wird.  Allerdings dürfte H.C. Nipperdey im Endeffekt dogmatisch die Oberhand behalten haben, was Maurer auch mit gewissen Abstrichen einräumt. Entsprechend hat Art. 15 GG auch fast nie praktische Relevanz erlangt.

Im Verlauf der Entwicklung hat sich gezeigt, dass der deutsche Föderalismus aufgrund der kompetenziellen Überhänge auf Bundesebene immer problematischer geworden ist, auch in bezug auf die Wahrnehmung der völkerrechtlichen Kompetenzen des Bundes. Insbesondere nach 1990 hat sich der Widerstand der Bundesländer - über Partei- und Koalitionsgrenzen hinweg - verfestigt, dokumentiert durch zahlreiche Verfahren vor dem BVerfG, nicht nur im Länderfinanzausgleich. Art. 23 GG hat den Einfluss der Bundesländer auch auf die Europapolitik institutionalisiert. Angesichts der nach wie vor hohen Reibungsdichte, liegt hier ein Schwerpunkt in Prüfung und Praxis, wie Maurer näher aufzeigt.

Ins Gerede gekommen sind nicht zuletzt durch Parteispendenaffären die politischen Parteien und ihre staatsrechtliche Funktion. Nachdem jahrzehntelang mit der "Parteienstaatsdoktrin" von G. Leibholz zumindest lebhaft  "geliebäugelt" wurde, ist nunmehr eine diese Lehre weitgehend dogmatisch verabschiedende Tendenz auch in der neueren verfassungsrechtlichen Judikatur zu verzeichnen. Dies alles nimmt den Parteien nichts von ihrer zentralen Funktion für die bundesdeutsche Demokratie und deren Fortentwicklung. Die Entwicklung gerade auch der kommunalen Demokratiestrukturen, weisen aber auf eine Abschwächung dieses Parteieneinflusses hin. Rechtlich haben Parteien, wie Maurer in ' 11 eingehend darlegt, eine janusförmige Gestalt, sind sie doch einerseits privatrechtliche Organisation, andererseits möglicherweise Verfassungsorgan, letzteres mit wenig dogmatischer Überzeugungskraft, beruhend auf der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes der Republik von Weimar, deren Kontinuität vom Grundgesetz nicht gewahrt wird. Diese Qualifizierung hat Bedeutung besonders im Verfassungsprozessrecht, namentlich im Organstreitverfahren vor dem BVerfG, das zwar die Parteien seit der Entscheidung E 20, 56, 97 ff nicht mehr als Verfassungsorgane, sondern aufgrund des Art. 21 GG in ständiger Rechtsprechung als im Rang einer verfassungsrechtlichen Organisation aufgrund Art. 21 GG stehend, bezeichnet. Diese eher halbherzige Rechtsprechung, dürfte dem Willen geschuldet sein, keine unnötigen Rechtsschutzlücken aufzureißen. Damit steht den Parteien die Parteifähigkeit im Organstreitverfahren und nicht lediglich die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde offen (Art. 21 GG wird in Art. 93 Nr.4 a GG nicht genannt). Wird die Möglichkeit eines Organstreitverfahrens abgelehnt (oder handelt es sich nicht um eine Streitigkeit über die Auslegung der Verfassung) und ist auch eine Verfassungsbeschwerde nicht möglich, ist stets eine Klage nach § 40 VwGO in Betracht zu ziehen, auf die Maurer in ' 11 knapp eingeht, vielleicht etwas zu knapp. Parteien sind zur Errichtung interner Schiedsgerichte gesetzlich nach § 14 PartG verpflichtet, deren letztinstanzliche Entscheidungen in beschränktem Umfang von den ordentlichen Gerichten nachprüfbar sind. § 50 ZPO wird von § 3 PartG dahingehend ergänzt, dass Parteien als nichtrechtsfähige Vereine klagen und verklagt werden können, was immer bei Ausschlüssen aufgrund parteigerichtlicher Entscheidungen relevant wird, etwa kürzlich bei Scientology-Mitgliedschaften von CDU-Mitgliedern, die nach eindeutiger Beschlusslage der Partei - und übrigens auch anderer demokratischer Parteien - berechtigt ausgeschlossen wurden. Wer die diesbezüglichen Ausführungen von Maurer gelesen hat, ist aber diese Zusammenhänge optimal informiert.

Teil 3 des Werkes behandelt die einzelnen Staatsfunktionen; (auch) in ihrem Zusammenhang. Im Zentrum der Funktionen des Staates der Moderne steht die normative Steuerung sozialer Kommunikationen durch Recht (Luhmann, Ausdifferenzierungen des Rechts, 1999, S. 73 ff). Der demokratische Rechtsstaat ist immer auch der rechtserzeugende Staat, der an die Legitimation durch den pouvoir constituant rückgekoppelt ist. Dies führt dazu, das noch die entlegenste Rechtsnorm an die Erzeugung in einem demokratisch legalen Verfahren zurückgeführt werden muss. Damit verweist die Struktur der Erzeugung des Rechts immer auch auf politisch-moralische Diskurse einer autonomen Öffentlichkeit. Die Funktionen des Parlamentarismus kreisen unter diesen Bedingungen um die Rechtserzeugung und verweisen auf den zentralen Begriff des Gesetzes, dessen Setzung allein dem Parlament zukommt. Rechtsetzung und Anwendung finden im demokratischen Rechtsstaat unter den Bedingungen der Gewaltenteilung statt. Maurer unterscheidet in seiner Darstellung organisatorische, funktionelle und personelle Gewaltenteilung. Die Gewaltenteilung ist Ausdruck einer rechtsstaatlichen Machtbegrenzung. Dieses Grundprinzip wird aber von vielen Verfassungen unterschiedlich gelöst, weshalb es hermeneutisch aus der Verfassung herausanalysiert werden muss und - unter Klärung des "Vorverständnisses" - nicht aber "von außen" an die Verfassung herangetragen werden darf. Jede politische Ordnung ist mit dem Machtproblem konfrontiert (s. schon Tacitus, Historien, II 38 a. A.) und muss die Problematik der Machtbegrenzung lösen, wenn es demokratisch legitim sein will. Analytisch erfasst wurde die Gewaltenteilung erst durch Montesqieu (L=esprit de loi, 1748, insbesondere Buch 11) anhand einer Analyse insbesondere der "Verfassung" der athenischen und römischen Republik und des Prinzipats, der zu der Folgerung kam, dass institutionelle Schranken des Machtmissbrauchs durch konstitutionelle Regelungen erfolgen müssen, deren Einhaltung sanktionierbar ist. Eine aus der Analyse der abendländischen Geschichte gewonnene These, die ihren Einfluß über die US-amerikanische Verfassung, die Verfassung des französischen (ersten) Republik bis hin zum Grundgesetz behalten hat und keineswegs überaltert ist. 

Im Zentrum der bürgerrechtlichen Kritik steht immer wieder die "parlamentarische Kontrolle" des Regierungshandelns.  Die schärfste "Waffe" der Opposition ist jedoch die Einberufung von Untersuchungsausschüssen. Allerdings ist die Dogmatik des Art. 44 GG angesichts der lückenhaften Regelung noch nicht völlig geklärt. Zur Konkretisierung ist die Geschäftsordnung des deutschen Bundestages heranzuziehen. Zur Klärung der dogmatischen Lage unternimmt Maurer einen gewichtigen Beitrag. Er fasst jedoch im Gegensatz zur h.M. die Kompetenzen derartiger Ausschüsse enger und beschränkt sie auf die Untersuchung des Fehlverhaltens von Bundesregierung und Bundesverwaltung, lehnt aber eine Erweiterung auf andere gesellschaftliche Kontexte ab. Hier ist entgegen Maurer, nicht allein auf Art. 44 GG abzustellen, sondern aus einer Gesamtschau der Kompentenzen des Parlaments zu folgern, daß ein Befassungsrecht vorhanden ist, das von Art. 44 GG nicht ausgeschlossen oder beschränkt wird, wenn das Parlament sich damit befassen darf. Sicher ist ein derartiger Ausschuss kein  Gericht. Wer anders soll aber in Stellvertretung der Bürger berufen sein, öffentlich Missstände aufzuklären, wenn nicht ein Ausschuss des Parlaments. Problematisch werden dann aber insbesondere die Grenzen der Kompetenzausübung. Gegen die Beschlüsse eines Untersuchungsausschusses kann gerichtlich nicht (verfassungspolitisch durchaus bedauerlich) vorgegangen werden, nur gegen das Verfahren, dass sich bei einer Beweisaufnahme  nach der StPO richtet. Wer einen weiten Kompetenzbereich fordert, muss hier auch eine weite justizielle Überprüfung unter Einhaltung der Grundrechtsstandards gegen Entscheidungen im Verfahren zulassen, um Machtmissbrauch auszuschließen. Nicht ganz geklärt ist die Reichweite der parlamentarischen Kontrolle nach Art. 13 Abs. 6 GG. Nachhaltige Aushöhlungen von Grundrechten, pflegen auf den politischen Prozess nachhaltig zurückzuschlagen (Grimm, Verfassungspatriotismus nach der Wiedervereinigung, in, Brunkhorst/Niesen, Das Recht der Republik, Ffm. Suhrkamp, 1999, S. 312 f). 

Im vierten Teil werden die Staatsfunktionen behandelt, in deren Zentrum die Gesetzgebung steht. Sie wird in ihren Dimensionen Kompetenz und Verfahren ausführlich dargelegt. An der Differenzierung von formellem und materiellem Gesetz hält Maurer gegen die sich häufende Kritik unbeirrt fest. Das Kapitel über die Gesetzgebung kann unmittelbar fallbezogen umgesetzt werden, da es prinzipiell auch als Aufbauschema in der Fallbearbeitung dienen kann. Maurer geht in seinen Ausführungen immer wieder auf typische Fehler bei der Klausurenbearbeitung ein, etwa auf den Fundamentalfehler aus Art. 72 Abs.2 GG eine eigenständige, konkurrierende Gesetzgebungskompetenz herauszulesen, obwohl diese Norm Art. 74 und 74 a GG eine - in der Praxis allerdings kaum wirksame - Schranke zieht. Der Bund hat nur dann eine Gesetzgebungskompetenz, wenn eine eindeutige Zuweisung - und sei es kraft Sachzusammenhang, dessen Annahme aber mit Vorsicht zu handhaben ist - besteht. Maurer legt klar dar, dass es in diesem Bereich auf "Vermutungen" nicht ankommen kann. Die Lektüre dieses Kapitels ist für die Fallbearbeitung zentral, da es in staatsrechtlichen Klausuren immer wieder um die Verfassungsgemäßheit von Gesetzen geht. Maurer gibt hier zahlreiche fallbearbeitungsbezogene Hinweise und stellt ein ausgezeichnetes Prüfschema vor. Wesentlich für die Anwendung ist auch hier die Kenntnis des Gesetzgebungsprozesses und seiner Verfahrensregeln, deren Verletzung zur Verfassungswidrigkeit bereits aus formellen Gründen führt, was materielle Verstöße und sogar die Statuierung verfassungswidrigen Verfassungsrechts bei der Einführung neuer Kompetenzen in das GG, nicht ausschließt. Diese Regeln und Prinzipien werden von Maurer einsetzend mit der Gesetzesinitiative bis hin zur Ausfertigung durch den Bundespräsidenten eingehend dargelegt. Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ist eines der umstrittensten Probleme des deutschen Staatsrechts und entsprechend klausurträchtig. Unproblematisches wird nie Gegenstand einer juristischen Auseinandersetzung. Hier vertritt Maurer die Auffassung, dass dem Bundespräsidenten nicht nur ein formelles, sondern auch ein materielles Prüfungsrecht zukommt, soweit es um die Prüfung der Voraussetzungen des eigenen Tätigwerdens geht. Dem ist zuzustimmen, da jedes Verfassungsorgan die Voraussetzungen seines eigenen Tätigwerdens prüfen können muss. Es ist betroffenen Verfassungsorganen auch unbenommen, den Weg des Organstreitverfahrens zum BVerfG zu beschreiten. Demgegenüber stehen dem Bundespräsidenten keine (prä-) justiziellen Befugnisse zu, so schwierig die Abgrenzung im Einzelfall sein mag. Das BVerfG war damit immer nur am Rande befasst. Breiten Raum nehmen auch die Mitwirkungsrechte des Bundesrates, mit ihrer Abgrenzung in Einspruchs- und Zustimmungsrecht ein. Zustimmungsgesetze liegen nur dann vor, wenn da GG dies ausdrücklich bestimmt, sonst ist nur eine - vom Bundestag überstimmbare - Einspruchskompetenz gegeben. Die Länder drängen bei Aufnahme neuer Kompetenztitel zunehmend auf die Einfügung einer derartigen Klausel. Diese Zustimmungspflichtigkeit erstreckt sich nach dem BVerfG auch dann auf das ganze Gesetz, wenn nur ein Artikel zustimmungspflichtig ist, wogegen sich Maurer pointiert wendet.  

Maurer äußert sich selbstredend auch zur Problematik der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG. Er vertritt pointiert die Auffassung, dass ein Bundeskanzler, der eine sichere Mehrheit hinter sich weiß, rechtsmissbräuchlich handelt, wenn er die Vertrauensfrage trotz weitem Ermessensspielraum stellt. Die Frage ist wohl eher eine tatsächliche: wann kann ein Bundeskanzler nicht mehr davon ausgehen, dass er über eine einigermaßen sichere Mehrheit verfügt? 

Nach eingehender Analyse der Möglichkeiten der Rückwirkung von Gesetzen und der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Exekutive (näher s. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht) wendet sich die Darstellung der bundesdeutschen Justiz und der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Prozessrechts zu. ' 19 behandelt eingehend die Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Ausführungen dieses Kapitels können auch als Kurzlehrbuch des Verfassungsprozessrechtes gelesen werden. Alle Prinzipien des Prozesses vor dem BVerfG und alle Verfahrensarten werden ausgiebig thematisiert, unter Strukturierung der jeweiligen Zulässigkeitsstation, aus denen Checklisten gewonnen werden können. Die Klagearten werden anhand von Fällen vertieft. Abgerundet wird der vierte Teil durch einen Abriß des Finanz- und Haushaltsrechtes, der eigene Gesetzgebungskompetenzverteilungen zwischen Bund und Ländern enthält, die Art 70 ff GG als lex specialis vorgehen.

Der abschließende Teil 5 enthält eine knappe Darlegung der maßgeblichen Aspekte des Schutzes der Verfassung, da das Grundgesetz diesbezüglich als Verfassungsurkunde einer wehrhaften Demokratie gelesen werden muss, die Feinden der Verfassung nur soweit gegenüber Toleranz gewährt, als diese die Geltung der Verfassung nicht fundamental in Frage stellen.  In Art. 79 GG sind die Erfahrungen von "Weimar" und der totalitären nationalsozialistischen Diktatur verarbeitet. Eine Abwehr verfassungsfeindlicher Bestrebungen ist daher bereits nach Artt. 18, 9 Abs.2, 21 Abs.2 GG möglich, die von Maurer am Schluss des Kapitels erläutert werden. Keine Demokratie kann es sich leisten, ihre tragenden Grundlagen prinzipiell in Frage stellen zu lassen. Zum besseren Verständnis erfolgt aber zunächst eine Qualifikation der Möglichkeiten der Verfassungsänderung und der Regelung des Art. 79 GG mit ihren historischen Hintergründen. Das Grundgesetz hat Folgerungen auch für die Rechtsquellenlehre entfaltet und das Verfassungsgesetz zum "Grundgesetz" gemacht - bereits im Titel kommt dies unter Anklang an Kelsen zum Tragen. Seine Änderungen werden damit auch anderen Regelungen, als die Änderung "einfacher" Bundesgesetzen unterstellt und - wie in nahezu allen anderen europäischen Verfassungen - durch qualifizierte Mehrheiten (2/3-Prinzip der gesetzlich bestimmten Mehrheit, nicht der Mehrheit der Anwesenden) erschwert. Problematisch sind aber die inhaltlichen Schranken der Verfassungsänderung in Art. 79 Abs.3 GG, der sog. "Ewigkeitsklausel". Die diesbezüglichen Ausführungen Maurers sollen wörtlich wiedergegeben werden: `Die übliche Bezeichnung "Ewigkeitsgarantie" darf nicht irreführen. Ganz abgesehen davon, dass in unserer irdischen Welt nichts ewig gilt, gilt Art. 79 Abs.3 GG nur solange, wie das Grundgesetz besteht. Die verfassungsgebende Gewalt ist daran rechtlich nicht gebunden. Der Erlass einer völlig neuen Verfassung unterliegt daher auch nicht den Bindungen des Art. 79 III GG. Allerdings kann man sich diesen Bindungen auch nicht einfach dadurch entziehen, dass man die "verfassungsgebende Gewalt" aktiviert und eine neue Verfassung erlässt. Die verfassungsgebende Gewalt ist nicht beliebig abrufbar; sie kann nicht einfach eingesetzt werden, wenn dies politisch zweckmäßig erscheint. Vielmehr setzt sie eine besondere Situation voraus, die eine verfassungsrechtliche Neuordnung fordert und legitimiert. Im übrigen sind die in Art. 79 III GG genannten Grundsätze der Garantie der Menschenwürde, der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Sozialstaatlichkeit inzwischen so evident und so selbstverständlich, dass eine neue Verfassung, die daran vorbeiginge, schwerlich die für ihre Geltung erforderliche Autorität erlangen würde. Dem ist - auch mit Blick auf eine Verfassung für ein vereinigtes Europa - nichts hinzufügen. Unter diesen Bedingungen ist Art 146 GG ein Fremdkörper im GG, dem eine rechte Funktion kaum noch zukommen kann, wie Maurer überzeugend begründet, einem politischen Kompromiss geschuldet, mehr nicht. Demgegenüber wird die Möglichkeit verfassungswidrigen Verfassungsrechts - der schillernsten dogmatischen Figur des deutschen Staatsrechts - leider nur sehr knapp behandelt.

Das Werk ist längst eines der überzeugendsten Werke der deutschen Staatsrechtsliteratur und gibt Auskunft zu allen Problemzonen des deutschen Staatsrechts.

 

Überarbeitete Fassung der Rezension zur Erstauflage von Frühherbst 1999 - 15.06.2005