Europarecht

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Ralf Hansen

Grundstrukturen des Europarechts

 Eine Rezension zu:

 

Matthias Herdegen 

Europarecht. 

9. Auflage

München: C.H. Beck, 2007, 455 S., 19,50 Euro

ISBN 978 3 406 56071 2 

http://www.beck.de

Kein europäischer Jurist ist heute mehr in der Lage sein „Handwerk“ ohne Grundkenntnisse des Europarechts zu betreiben. Immer mehr zählt auch das Völkerrecht zu den „lebenswichtigen“ Materien für eine europäisch werdende Jurisprudenz, dass der Verfasser in einem anderen Band der Reihe "Grundrisse des Rechts" darstellt".

Herdegen geht von einem komplexen Begriff des „Europarechts“, dass er als „System vernetzter Ordnungen“ begreift. Infolgedessen beschränkt er seine Darstellung nicht auf den engeren Bereich des Europarechts als der supranationalen Rechtsordnung der Europäischen Union als dem „Europarecht im engeren Sinne“, allerdings unter deutlicher Beachtung völkerrechtlicher Zusammenhänge.

Im Vollzug dieser völkerrechtlich inspirierten Fundierung setzt Herdegen zunächst an der Struktur des Europarates (§ 2 der Darstellung) an (nicht zu verwechseln mit dem „Rat der europäischen Union“, bzw. dem „Europäischen Rat“ als dem höchsten Beschlussgremium der EU), der historisch älter ist, als die durch die römischen Verträge von 1955 konstituierte EWG. Der Europarat, unter dem Eindruck der Geschehnisse des zweiten Weltkriegs, 1949 gegründet, hat im wesentlichen die Funktion der friedenbewahrenden- und stiftenden Koordination der Außenpolitiken der Beitrittsstaaten, die sich als in einer gemeinsamen Rechtstradition stehend begreifen, wie die Berufung auf das „Gouverment of the Rule of Law“, die Anerkennung der grundlegenden Menschenrechte, deren Fortentwicklung und die multinationale Kooperation in Grundsatzfragen zeigen. Vertieft wurden hier die Ausführungen zur Bedeutung der Rechtsprechung des EGMR für das innerstaatliche Recht.

Die EU nimmt diese gemeinsame Schnittmenge der transnational für legitim erachteten Wertkonfiguration in Art. 6 Abs.1 EUV (zitiert nach den Änderungen durch den „Vertrag von Amsterdam) ausdrücklich in Bezug, so dass eine strukturelle Koppelung zwischen dem EU-Recht und der vertraglichen Rechtsordnung des Europarates vorliegt.

Dargestellt  wird auch der - völkerrechtlich primär auf „Soft-Law“ beruhenden - Regelungskomplex der OSZE (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa), der aus dem KSZE-Prozess hervorgegangen ist. Aufgrund der sich überlappenden Mitgliedschaften setzt entwickeln sich Europarat und OSZE inzwischen zu wenigstens teilweise parallelen Integrationsinstitutionen. Die seit Beginn 1995 unter dieser Bezeichnung als völkerrechtliche Institution operierende OSZE bewirkt eine Institutionalisierung des KSZE-Friedensprozesses, initiiert durch die „Schlussakte von Helsinki (1975) und wird seitens der UNO als regionale Unterorganisation i.S.v. Art. 53 Abs.1 Satzung der Vereinten Nationen (SVN) anerkannt. Der KSZE-Prozeß hat nichts desto trotz, wie Herdegen deutlich aufzeigt, die zwischenstaatlichen Beziehungen unter den teilnehmenden Staaten geprägt und für die Durchsetzung der Menschenrechte Maßstäbe gesetzt, deren Symbol die Überwindung des Ost-West-Gegensatze durch die „Charta von Paris“ (1990) sein dürfte. Leider hat der 1992 errichtete Vergleichs- und Schiedsgerichtshof der OSZE in Genf bisher noch keine besondere Bedeutung gewonnen, da zahlreiche der die OSZE beschäftigenden Prozesse kaum justiziabel sind, sondern politischer Regulierung bedürfen. Es ist erfreulich, dass dieses Lehrbuch diese übergreifenden, aber zentralen völkerrechtlichen Prozesse und Institutionen in die Darstellung des Europarechtes einbezogen hat.

Die vorbildliche Friedensfunktion des völkerrechtlichen Regimes der „Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ vom 04.11.1950 (mit mehreren Zusatzprotokollen) wird von Art. 6 Abs.2 EUV ausdrücklich als Zielbestimmung in Bezug genommen. Die EMRK (siehe jetzt, Peters, Einführung in die Europäische Menschenrechtskonvention, 2003, JuS-Schriftenreihe Bd. 161) ist ein im Rahmen der Verhandlungsmechanismen des Europarats zustande gekommener Vertrag, dem inzwischen alle Vertragsstaaten des Europarates beigetreten sind. Dies ändert allerdings nichts daran, dass auf Ebene der EU ein positivierter Grundrechtskatalog immer noch aussteht. Seine Implementierung in den Vertrag auf der nächsten anstehenden Vertragskonferenz wird aber zunehmend diskutiert. Dieser Mangel wird aber dadurch abgemildert, dass ein derartiger Grundrechtsschutz seitens des EuGH richterrechtlich aus den gemeinsamen Rechtstraditionen der Mitgliedsstaaten der EU entwickelt worden ist, worauf Herdegen ausführlich eingeht.. Die Darstellung der europäischen Menschenrechtsverfassung kann als vorbildlich gelten (§ 3 der Darstellung). Das 11. Protokoll zur EMRK hat das Rechtsschutzsystem der EMRK (Art. 34 ff EMRK) vollständig umgestaltet und zu einer Implementierung subjektiv-öffentlicher Prozessgrundrechte für jedermann auf einer völkerrechtlichen Ebene geführt: Jeder durch die Hoheitsgewalt eines Mitgliedsstaates sich in seinen Rechten beeinträchtigt fühlender Mensch kann vor dem EGMR - nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges - gegen diese Maßnahme klagen und hat ggf. Anspruch auf Entschädigung. Die bisherige Effektivität bei der Befolgung der Entscheidungen allein spricht für dieses System. Es ist keine Frage, dass diese Möglichkeit den Menschen- und Grundrechtsschutz in Europa erheblich effektivieren wird, auch wenn die EMRK bisher nur in Griechenland und Österreich Verfassungsrang hat. Der Band akzentuiert diese Zusammenhänge nunmehr etwas stärker als die Vorauflagen. Herdegen bezeichnet das Rechtsschutzsystem der EMRK mit gutem Grund als "juristisches Grundwissen". 

Im Zentrum des Werkes von Herdegen steht die Anwendung der Rechtsstrukturen auf praktische Fälle nach kurzer Einarbeitungszeit. Die Neuauflage geht eingehend auf die aktuellen Entwicklungen ein. Zu nennen ist hier insbesondere die Erweiterung der EU (im wesentlichen) nach Osten hin und insbesondere der inzwischen unterzeichnete, aber noch nicht ratifizierte Vertrag über die Schaffung einer Europäischen Verfassung, die schon detailliert behandelt wird.  

Das Modell der EU, die für sich (noch) keine supranationale Rechtsordnung darstellt, sondern auf völkerrechtlicher Grundlage existiert, wird in § 5 sehr gestrafft, aber sorgfältig strukturiert erläutert. Dem schließt sich in § 6 III die Erläuterung der Probleme im Zusammenhang mit der Rechtsnatur der EU an, der von der wohl h.M. im Völkerrecht keine Völkerrechtssubjektivität zugebilligt wird, da der EUV die Union an keiner Stelle mit eigenen Kompetenzen ausstattet, vielmehr hinsichtlich des Rates der EU eine „Organleihe“ erfolgt. Mit Einführung der Verfassung für Europa wird sich dies ändern, wenn dieser Vertrag denn ratifiziert wird. Dies zeigt sich etwa darin, dass in der WTO nur die EG, nicht aber die EU Mitglied ist. Unter § 6 IV schließt sich eine Auseinandersetzung mit der Begriffsbildung des BVerfG (E 89, 155, 192 ff), die die EU als „Staatenverbund“ betrachtet. Zwar hat das französische Referendum vom Mai 2005 die europäische Verfassung zu Fall gebracht, jedoch wird der Text ungeachtet seines ungewissen Schicksals weiter im Text intensiv berücksichtigt.  

Im Zentrum der Darstellung steht das europäische Wirtschaftsrecht. Die EU ist um die schrittweise Entwicklung des gemeinsamen Marktes herum konzipiert und weiterentwickelt worden. Die teilnehmenden Nationalstaaten haben primär um der Weiterentwicklung dieses gemeinsamen Marktes und seiner Vorteile willen auf Souveränitätsrechte verzichtet. Erst dieser Entwicklung ist auf einer fortgeschrittenen Stufe die politische Union nachgefolgt. Die organisatorische Struktur der Organe der EU und ihrer drei Säulen werden auf der Basis der sie tragenden Rechtsgrundlagen in aller Präzision fast mit chiurgischem Besteck ans Licht geholt. Erst die solide Kenntnisse dieser Struktur - und des Zusammenspiels der Organe und ihrer Funktionen - erlaubt eine angemessenes Qualifikation der Rechtsakte der EU. Diese Rechtsakte beruhen - was auch noch ihre Auslegung prägt - auf einer engen strukturellen Koppelung zwischen Recht und Politik. Ihnen ist aufgrund der Grundprinzipien des Art. 10 eine größtmögliche reichweite beizumessen. Von dieser Koppelung legt insbesondere die von Herdegen eingehend behandelte Rechtsquellenlehre Zeugnis ab. Die Beherrschung der Rechtsquellenlehre erst ermöglicht aber eine angemessene Anwendung des Zusammenspiels von supranationalen und nationalen Recht, vom dem der „Staatenverbund“ EU geprägt ist.

Das komplexe Zusammenspiel dieser Funktionen prägt den Normsetzungsprozess der EU, wie er sich insbesondere in der Differenz von Verordnungsgebung und Richtliniensetzung ausdrückt, deren letzterer allein auf nationale Umsetzung angewiesen ist, sofern die Umsetzung nicht in der bestimmten Frist versäumt wurde und die betreffenden Normen der Richtlinie von ihrer Struktur individuelle Ansprüche einräumen, die zu einer unmittelbaren Anwendbarkeit führen. Dieses System führte bei Nichtvollzug auf nationaler Ebene - im Gleichklang mit Art. 288 Abs.2 EGV - zu  einen ausgreifenden europarechtlichen System der Staatshaftung nach der „Francovich“ - Rspr. des EuGH (Slg. 1991, I-5357), die seit „Brasserie de Pecheur/Factortame“ (Slg. 996, I-1631) auch auf Verordnungen ausgedehnt wurde, worauf Herdegen ausführlich eingeht (Rdnrn. 232 ff). Vieles ist hier streitig geblieben. Zu recht kritisiert Herdegen den Umstand, daß für die Haftung nach Art. 288 Abs.2 EGV letztlich höhere Anforderungen gestellt werden, als nach den Francovich-Grundsätzen (Rdnrn. 225 f). Ungeachtet dessen wurden diese Maßnahmen durch die Bundesrepublik Deutschland durch die unterlassene Umsetzung der Pauschalreisen-Richtlinie realisiert (EuGH, Slg. 1996, I-4845 - Dillenkofer). Es ist zu beachten, dass die Neuauflage deutlich intensiver die Grundfragen des europäischen Wirtschaftsrechtes behandelt und hier eine ausgezeichnete Grundlegung bietet.

Für den deutschen Juristen steht immer noch die Analyse der Verzahnung des europäischen mit dem nationalen Recht in Vordergrund, dass durch die „Maastricht“ - Entscheidung des BVerfG (BVerfGE 89, 155 ff) auch für Zukunft wesentlich geprägt wurde. Im Zentrum steht der Konflikt zwischen der Rspr. des EuGH der von einem generellen Vorrang des EG-Rechts und der Rspr. des BVerfG nach „Solange“, die auf einer Integrationssperre insbesondere aufgrund der Identität der Verfassung, deren Kern in der Bundesrepublik durch Art. 79 Abs.3 GG geschützt ist. Das BVerfG will diese Spannung in einem „Kooperationsverhältnis“ auflösen. Herdegen folgt hier richtigerweise dem Leitfaden der BVerfG-Rspr., analysiert diese aber kritisch).

Nur sehr kurz wird die Finanzverfassung der EU dargelegt, obwohl sie zunehmend in politischen Streit gerät (§ 12), auf dem „Berliner Gipfel“ in Krompromißformeln nur mühsam überbrückt. Möglicherweise für bestimmte Leserkreise ein Defizit, ist die weitgehend vernachlässigte Behandlung der Steuerpolitik der EU in Art. 90 - 93 EGV, die in engem Zusammenhang mit der Wirtschafts- und Währungsunion steht (§ 24). Die Unionsbürgerschaft (§ 13) wird ausreichend berücksichtigt, obwohl sie eigentlich diesen Namen noch nicht verdient, da sie an die nationalstaatliche Bürgerschaft ausschließlich rückgekoppelt ist. Ein wirklich europäisches Bürgerschaftsrecht, für das sich die EG in Art. 18 Abs.2 EGV eine „Vorauskompetenz“ einräumen ließ, würde manches aus jenem unproduktiven Streit entschärft haben, der gegenwärtig um die Neuorientierung des deutschen Staatsbürgerschaftsrechts von einem strikten ius sanguinis zur Anreicherung durch Elemente eines ius soli nach dem „domicile“-Prinzip mit ideologischen Scheuklappen unter dem verengenden Topos der „doppelten Staatsbürgerschaft“ geführt wird. Das Festhalten am ius sanguinis droht die Bundesrepublik Deutschland insoweit zu isolieren, durchaus zum Befremden mancher Nachbarn. 

Den maßgeblichen Konstruktionsprinzipien der europäischen Verträge folgend, steht das europäische Wirtschaftsrecht im Zentrum der Darstellung. Die Schwerpunkte liegen einerseits auf den für die Konstitution der EG als Wirtschaftsgemeinschaft zentralen Marktfreiheiten und der marktbezogenen Politiken der Europäischen Gemeinschaft als der maßgeblichen Säule der EU. Die Struktur des gemeinsamen Marktes ist für die Europäische Union als Konstituens schlechthin grundlegend. Die Herstellung des gemeinsamen Marktes beruht wesentlich auf einer Durchsetzung der Grundfreiheiten dieses Vertrages, als dem ursprünglichen Kernstück der europäischen Rechtsordnung. Die Marktfreiheiten haben auch angesichts des Ausbaus der politischen Union ihre tragende Bedeutung durchaus behalten, auch wenn andere Prinzipien in der europarechtlichen Relevanz neben sie getreten sind. Im Vollzug des gemeinsamen Marktes wurden infolgedessen durch den „Vertrag von Amsterdam“ bisher durch den EUV nur völkerrechtlich geregelte Materien „vergemeinschaftet“, d.h. in den Vertrag einbezogen und damit „supranationalisiert“, so dass sie nunmehr auch justiziabel sind, wie insbesondere die Materien des Personenverkehrs und der Migrationspolitik. Dem korrespondiert gleichzeitig eine Vergemeinschaftung des sog.“Schengenbesitzstandes“, so dass nunmehr von einer Konstitution einer gesamteuropäischen „Inneren Sicherheit“ gesprochen werden kann. Die „Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ (eine eher zu eng gewählte Begrifflichkeit angesichts des vertraglich definierten Aufgabenbereiches) und die „Gemeinsame Außen und Sicherheitspolitik“ werden kurz behandelt. Wie zu allen Kapiteln werden aber ausreichend Nachweise zu weiterführender Literatur gegeben. Angesichts der Einbeziehung der WEU in die „Gemeinsame Außen und Sicherpolitik“ in Art. 17 Abs.2 EUV wird die WEU ebenfalls kurz behandelt. Angesichts des Machtgewichts der NATO, spielt der WEU-Mechanismus aber eher eine untergeordnete Rolle.

 Dies sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass dieser Bereich für den Bestand der Gemeinschaft eine durchaus zentrale Bedeutung hat und im Verhältnis zu den liberalen Grundrechten in der EU zur „Gretchenfrage“ der Bürgerrechtssituation in der EU zu werden droht. Demgegenüber wird das Problem der europäischen Demokratie eher vernachlässigt. Es dürfte aber inzwischen deutlich geworden sein, dass eine Union, die ihre Legitimation nur wirtschaftlich, nicht aber auch primär politisch erzeugen will, zu kurz greift und bei den Bürgern ein Unbehagen zurücklässt, dergestalt, dass die sich zunehmend europäisch konstituierende Volkssouveränität zugunsten einer reinen Steuerungseffizienz auf dem Altar der Effektivitätssteigerung des gemeinsamen Marktes geopfert wird. Der Verfasser geht darauf im Zusammenhang mit den Darlegungen zur Europaverfassung ein und äußert deutliche Skepsis, da eine europäische verfassungsgebende Gewalt nach wie vor nicht in Sicht ist. Aller Wahrscheinlichkeit nach kommt die geplante Verfassung viel zu früh und wird die Versprechungen nicht einlösen können, die politisch mit ihr verbunden werden. Vollständig eingearbeitet wurde indessen an geeigneten Stellen die "Mini-Reform" von Nizza.  

 Die ursprüngliche Konstruktion der EWG als Zoll- und Freihandelsunion kreiste um die Warenverkehrsfreiheit der heutigen Art. 28 ff EGV nach der Abschaffung der Binnenzölle und der Abgaben gleicher Wirkung. Im Zentrum stand insbesondere der Abbau von Handelshemmnissen inter nationes der Teilnehmerstaaten durch das Verbot der Beschränkung der ein - und Ausfuhr von Waren und von Maßnahmen gleicher Wirkung. Die gegenwärtige Rechtspraxis zeigt durchaus, dass diese Fragen keineswegs schon rechtshistorischer Natur geworden sind, sondern durchaus ihre aktuelle Bedeutung behalten haben, wenn auch aufgrund der seit der einheitlichen europäischen, den Verträgen von Maastricht und Amsterdam in einer eindeutig veränderten „Umwelt“. Die Entwicklung der Warenverkehrsfreiheit lässt sich ohne eine genaue Analyse der Rechtsprechung des EuGH nicht angemessen verstehen. Die Darstellung dieser Thematik durch Herdegen gehört sicher zu den Höhepunkten des Bandes unter Einschluss des Prüfschemas).

Der Wirtschafts- und Währungsunion in der EG, die in Art. 105 ff EGV geregelt wird, kommt als Kernstück der supranationalen Finanzverfassung höchste Bedeutung zu. Spätestens seit  dem Eintritt in die dritte Stufe der Währungsunion durch Beschluss des Europäischen Rates auf der Ebene der Regierungschefs vom Mai 1998 ist diese Materie aufgrund der bisher erst nur buchmäßigen Einführung einer neuen - europaweiten - Währung nicht nur für den Juristen, sondern auch für den Bürger wichtig. Insbesondere Juristen tun gut, sich mit dieser Materie wenigstens im Grundsatz vertraut zu machen, die ihre bis hin in die Verzugszinsberechnung zieht und etwa noch - keineswegs entlegene - Materien wie den § 688 Abs.2 ZPO erfasst. So ist etwa der Diskontsatz vom Spitzenrefinanzierungssatz abgelöst worden, was insbesondere auch für die notarielle Praxis von erheblicher Bedeutung ist, wobei allerdings noch Übergangsregelungen bestehen. Im Zentrum der Herstellung einer europaweiten Währungsstabilität steht die Europäische Zentralbank in Frankfurt/Main, die der deutschen Bundesbank in vielem nachgebildet worden ist.

Die durch Art. 105 ff EGV normativ gesteuerte Wirtschaftspolitik ist von einer Politik der Konvergenz der europäischen Volkswirtschaften gekennzeichnet, deren Ausdruck in bezug auf die Nationalstaaten im Verbund der EU von strikter Haushaltsdisziplin und der Vermeidung übermäßiger Haushaltsdefizite gekennzeichnet ist. Herdegen referiert diese Grundlagen im Zusammenhang mit dem Dubliner Stabilitäts- und Wachstumspakt strukturiert, sehr verständlich und für den Nichtspezialisten sehr nachvollziehbar (§ 24). Besonderes Gewicht wird aus den genannten Gründen dem institutionellen System der Währungsunion, also dem europäischen System der Zentralbanken zugewiesen (§ 24 IV). Die schwer zu durchschauende Struktur der Konvergenzkriterien der Art. 114 ff EGV mit Bezug zu den einschlägigen Protokollen des Vertrages von Maastricht werden in vorbildlicher Weise klar und präzise dargestellt.

Abgerundet wird die Darstellung durch durch die Behandlung der Außenbeziehung der EG (sedes materiae sind insbesondere Art. 133 ff; 182 ff; 310 EGV). Die Außenbeziehungen kennzeichnen die Völkerrechtssubjektivität der EG, die wie ein Staat Mitglied in internationalen Organisationen sein kann (die Mitgliedschaft in der UN wird allerdings noch über die Mitgliedstaaten vermittelt, aufgrund der Koordinationsmechanismen innerhalb der EU bestehen hier allerdings Abstimmungserfordernisse im Rahmen der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“). Dies schließt eine parallele Mitgliedschaft von EG und Mitgliedstaat nicht aus. Im Zentrum der Ausführungen steht die rechtswissenschaftliche Analyse des Verhältnis der EG zum GATT-Regime, das bereits oben behandelt worden ist. Es folgen Ausführungen zur Problematik der wichtigen, bereits ebenfalls erwähnten Assoziierungsabkommen. Abgeschlossen werden die Darlegungen durch Ausführungen zur transatlantischen Agenda von 1995). Diese transatlantische Agenda gibt der Wertegemeinschaft zwischen EU und USA Ausdruck und sieht die Schaffung eines transatlantischen - „gemeinsamen“ - Marktes vor. Die handelspolitische Kooperation zwischen EU und USA ist aber durchaus von Dissonanzen geprägt, wie die Androhung und Verhängung von Strafzöllen aufgrund des tatsächlichen oder vermeintlichen Verstoßes von Exporteuren aus der EU durch die US-Regierung und nachgeordnete zuständige Behörden zeigen. Nichtsdestotrotz ist diese Agenda der Ausdruck einer verhaltenen Konvergenzbewegung, deren Ergebnis noch nicht völlig abzusehen ist. Die diesbezüglichen Darlegungen des Verfassers sind knapp aber informativ.

Wer im Europarecht den Einstieg und den Überblick sucht, ist auf die Präsentation von Grundstrukturen angewiesen. Dazu bietet das Werk von Herdegen einen geradezu optimalen Zugang.