Ralf
Hansen
Schwerpunktvorbereitung
im Staatsorganisationsrecht
Staatsrecht
I. Staatsorganisationsrecht
Reihe;
„Schwerpunkte“, Bd. 13
17.
Aufl., Heidelberg: C.F. Müller, 2001, 302 Seiten, DM 39,80,-
ISBN
3-8114-9941-6
http://www.cfmueller-verlag.de
Mit
der 17. Auflage des Lehrbuches von Degenhardt liegt die wohl führende
Darstellung zum Staatsorganisationsrecht wieder in einer jährlich
aktualisierten Auflage (Erstauflage: 1984) vor. Eingearbeitet wurden in erster
Linie neue Entscheidungen des BVerfG und der Verfassungsgerichte der Länder. Da
ausschließlich das positive Recht behandelnd., wird auf verfassungsgesichtliche
Herleitungen und verfassungstheoretische Grundlegungen bis auf das
unverzichtbare Minimum nach wie vor verzichtet. Neu sind knappe Bemerkungen zur
Verfassungsinterpretation, die für Anfangssemester allerdings vielleicht etwas
zu knapp sind (eingehend dazu: Hesse, K.,
Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Neudruck der
20. Aufl., Heidelberg: C.F.Müller, 1999).
Von
besonderem Interesse (und für Übungsarbeiten wie geschaffen) ist gegenwärtig
das Verhältnis Nationalstaat - Europäische Union. Kürzlich hat der amtierende
deutsche Bundespräsident eine föderale Verfassung für Europa gefordert, ohne
die Nationalstaaten aufgeben zu wollen. Diese Probleme werden von Degenhardt
wenigstens kurz angerissenen (Einzelheiten
s. Schweitzer, Staatsrecht III. Staatsrecht.Völkerrecht.Europarecht, 6. Aufl.,
Heidelberg: C.F. Müller, 1997), wie überhaupt alle Probleme wenigstens
angeschnitten werden, die diesem Bereich entstammen. Ob es aber als
entscheidendes Hindernis tatsächlich auf das Fehlen einer gemeinsamen Sprache
in Europa ankommt, wie Degenhardt der „Maastricht“-Entscheidung des BVerfG
folgend meint, kann inzwischen angesichts der technischen Möglichkeiten der Übersetzungstechnologie
bezweifelt werden (Rz.11). Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes, beruhend
auf legitimer Herrschaft, prägt dieses Staatsgebilde entscheidend und wird
daher von Degenhardt zuerst behandelt (§ 1 der Darstellung). Sehr verdienstvoll
ist die Übersicht zum Landesverfassungsrecht der einzelnen Bundesländer
hinsichtlich der demokratischen Willensbildung und der Möglichkeit
unmittelbarer Beteiligung der Bürger an diesem Entscheidungsprozeß (z. 29 ff).
Immer wieder im Blickfeld der Medien sind die Parteispenden, auch hinsichtlich
der steuerlichen Behandlung (Rz. 69). Degenhardt stellt zutreffend ausschließlich
auf den Gleichheitsgrundsatz ab, der verletzt ist, wenn Macht sich umsetzt in
Einflußnahme durch die Spende erheblicher Beträge an politische Parteien, die
maßgeblich an der Willensbildung des Volkes mitwirken.
Im
Zentrum des Staatsorganisationsrecht stehen die prägenden Verfassungsprinzipien
und Staatszielbestimmungen. Neben dem Demokratieprinzip zeichnet sich die
Staatsordnung der Bundesrepublik Deutschland vor allem durch ihren - historisch
gewachsenen - Föderalismus aus, der in § 3 ausgiebig dargestellt wird. Den
Strukturprinzipien der Reihe „Schwerpunkte“ entsprechend ist auch hier die
Darstellung von Fallösungen mit deduktiven Ausführungen eng verzahnt.
Fallbezogene Ausführungen sind jetzt aber für den eiligeren Leser grau
unterlegt. Im Zentrum steht hier die Bundesstaatlichkeit. Eine Anknüpfung an
den problematischen Begriff der Volkssouveränität vermeidet Degenhardt soweit
wie möglich (Rz. 84), ohne auf die Kontroversen detailliert einzugehen. Für
die Fallbearbeitung in staatsrechtlichen Fällen kommt es immer wieder als
Teilaspekt auf die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern hinsichtlich
der Gesetzgebung an, die sich nach Art. 70 ff GG richtet. Hier sind vertiefte
Kenntnisse unverzichtbar. Wer die diesbezüglichen Ausführungen von Degenhardt
(Rz. 97 ff) intensiv durchgearbeitet hat, ist für derartige Übungsarbeiten gut
gerüstet. Ein erstes Prüfungsschema wird an die Hand gegeben (Rz. 99).
Nach dem System des GG ist immer von der ausschließlichen Kompetenz des
Bundes auszugehen. Anschließend ist die konkurrierende Kompetenz zu prüfen
(wobei stets Art. 72 GG zu beachten ist). Dann die Rahmenkompetenz. Anschließend
ungeschriebene Bundeskompetenzen (die eingehend diskutiert werden, Rz. 101 ff)
und erst ganz zum Schluß die Gesetzgebungskompetenz eines Bundeslandes. Die
Sonderregelung des Art. 105 GG könnte vielleicht zur Klarstellung deutlicher
erwähnt werden (s. aber eingehend, Rz. 152 ff). Das diesbezügliche Prüfungsschema
läßt jedenfalls nichts zu wünschen übrig (Rz. 121/122).
Liegt
die Gesetzgebungskompetenz regelmäßig beim Bund, kehrt sich dieses Verhältnis
bei den Verwaltungskompetenzen nahezu um (Rz. 125 ff). Auch die knappe
Darstellung der Finanzverfassung überzeugt. Spezialfragen dürften
eher in die Wahlfachgruppe Steuerrecht gehören, wie insbesondere der
Versuch eines Nachvollzuges der Probleme des Länderfinanzausgleiches zeigt (näher:
Birk, Steuerrecht, Reihe: „Schwerpunkte“, 2. Aufl., Heidelberg: C.F. Müller,
1999
und nachfolgende Auflagen).
Den
umfangmäßig größten Teil des Bandes bildet die Behandlung des
Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes (§ 3). Hier stellen sich in der
Klausurenpraxis oftmals Fragen nach der Reichweite des Parlamentsvorbehalts und
den Möglichkeiten, Regulationen im Verordnungs- und Satzungsweg zu treffen.
Eine Thematik, die tief in das Kommunalrecht hineinspielen kann, wenn es etwa
darum geht, auf kommunaler Ebene einschneidende Verbotsnormen durch Satzungen zu
erlassen (sämtliche Probleme des Bundesverfassungsrechts finden sich im
Landesverfassungsrecht in einem „Paralleluniversum“ wieder). Ein schönes,
von Degenhardt gewähltes Beispiel für Verordnungen ist die kommunale
Fehlbelegungsabgabe (Rz. 253). Höchst lesenswert ist der Abschnitt über die
Rechtsetzung durch Selbstverwaltungskörperschaften, die im öffentlichen Recht
immer wieder virulent wird. Bereits wer den Kurs Staatsrecht I belegt, sollte
sich darüber klar zu werden versuchen, wie eng Staatsrecht und Verwaltungsrecht
miteinander verzahnt sind, wie sich etwa am Beispiel des Bauplanungsrechts
zeigen ließe. Für die Überprüfung von Satzungen gibt Degenhardt in Rz. 257
ein sehr brauchbares Schema, das sich am Einzelfall gut weiter verfeinern läßt.
Die Wiedergabe derartiger Prüfungsraster dürfte zu einem großen Teil den
Erfolgscharakter dieses Buches ausmachen, zumal es sehr klar und verständlich
geschrieben ist.
Gespannt
sein durfte man auf die Behandlung von VerfGH NRW, NJW 1999, 1243 (Rz. 294),
betreffend die Zusammenlegung von Justiz- und Innenministerien in NRW, einem
Modell, von dem man nach dieser Entscheidung, in Bayern lieber abgesehen hat. In
einer verfassungsdogmatisch hochbrisanten Argumentation stützt sich der
Verfassungsgerichtshof auf die Wesentlichkeitstheorie des BVerfG, die aber für
bundesrechtliche Materien entwickelt worden ist. Die Organisationshoheit der
Regierung wird wesentlich beschränkt,
wenn Gewaltenteilungsgrundsatz, Unabhängigkeit der Justiz und Einschränkung
der Rechtsschutzgarantie der Organisationsgewalt enge Grenzen ziehen. Hier hätte
man die eigene Auffassung des Verfassers dazu gern erfahren (auch unter Rz. 433
a). Eine präzise Darstellung wird hinsichtlich der stets relevanten Rückwirkungsproblematik
gegeben, die bei den beiden Senaten des BVerfG nach wie vor nicht einheitlich
gehandhabt wird (Rz. 311 ff). Stets prüfungsrelevanter Boden wird auch mit der
ausgezeichneten Darstellung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzips
beschritten (Rz. 325 ff).
Der
Bedeutung entsprechend, wird das Sozialstaatsprinzip so eingehend wie nötig
dargestellt (§ 4). Das Staatsziel Umweltschutz kurz, aber prägnant
dargestellt. Derartige Prinzipien sind oftmals mit Fragen der
Grundrechtsanwendung verknüpft, etwa mit Art. 2 Abs.2 GG als objektivem
Schutzanspruch (s. dazu, Pieroth/Schlink,
Staatsrecht II. Grundrechte, 15. Aufl., Heidelberg: C.F. Müller, Reihe:
„Schwerpunkte“, 1999). Das Problem besteht hier meist darin, inwieweit
die Bindung des Ermessens des Gesetzgebers reicht und ob dem Bürger
grundrechtliche Schutzansprüche gegen den Staat zustehen. Eine Frage, die sich
bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Ausstiegs aus der Kernenergie
wenigstens insoweit aktualisiert, als die Frage offen ist, ob der Gesetzgeber
riskante Energieformen begünstigen darf, wenn Alternativen bereitstehen. Ein Überblick
über die Staatszielbestimmgen der Länder rundet die Darstellung ab.
Auch
die normativen Grundlagen des Tätigwerdens der Staatsorgane findet eine
kompakte Darstellung. Gegenwärtig von starkem Interesse ist das Verhältnis von
Bundestag und Bundesrat bei den Gesetzgebungskompetenzen, wie etwa die
Verabschiedung der „Gesundheitsreform“ im Deutschen Bundestag gezeigt hat.
Dabei geht es um die diffizile Unterscheidung von Gesetzen, die als einzelne
betrachtet weitgehend nur Einspruchsgesetze sind, bei einer „Paketlösung“,
aber zustimmungspflichtig sind, da die Zustimmungspflichtigkeit nach gefestigter
Judikatur des BVerfG bereits ausgelöst wird, wenn auch nur ein Teil
zustimmungspflichtig ist (Rz. 423). Auf den bekannten Streit, wie es sich damit
bei Änderungsgesetzen (meist als „Artikelgesetze“ ergehend) verhält, gibt
Degenhardt eingehend Auskunft. Selbstredend werden auch „Klassiker“ wie das
Prüfungsrecht des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung von Gesetzen
behandelt (Rz. 463). Auch bei den Staatsorganen findet sich eine gute Übersicht
zu den Regelungen der Länder (Rz. 476 ff).
§
9 behandelt im gebotenen Umfang das BVerfG. Dieser Teil beeinhaltet eingehende
Erläuterungen der Zulässigkeitsstation bei den verschiedenen Verfahren vor dem
BVerfG, soweit Staatsorganisationsrecht betroffen ist (Rz. 499 ff). Dies diesbezüglichen
Ausführungen haben den Charakter erläuterter Prüfungsschemata. Keineswegs führt
ein Verfassungsverstoß immer zur Nichtigkeit des Gesetzes (Rz. 524). Unter
bestimmten Voraussetzungen kann an diese Stelle die Feststellung der
Verfassungswidrigkeit der Norm treten, wenn entweder der Gesichtspunkt der
gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit eingreift oder aber sonst ein Rechtsvakuum
eintreten würde (Rz. 525). Auch hinsichtlich der Möglichkeit der Anordnung
einer einstweiligen Anordnung ist die Darstellung präzise und klar. Diese Ausführungen
müßten für die Zulässigkeitsstation in Übung und Examen reichen. Ein
ausgezeichneter Anhang zur Landesverfassungsgerichtsbarkeit ergänzt dieses
Kapitel.
§
10 enthält zusammengefaßt eine komprimierte Darstellung des
Gesetzgebungsverfahrens, dessen Kenntnis in Übung und Examen schlechthin
fundamental ist. Auch das Verfahren bei Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen wird
noch einmal - auch anhand von Schemata im Anhang - verdeutlicht. Dazu gehören
auch Ausführungen zu Art. 79 GG, dessen Konstruktion des verfassungsändernden
Verfassungsrechts auf das glatte Parkett des verfassungswidrigen
Verfassungsrechts des Art. 79 Abs.3 GG führen kann (Rz. 561). Ausführungen zu
Gerichtsorganisation, Recht auf den gesetzlichen Richter und den grundrechtsähnlichen
Anspruch auf richterliches Gehör, runden den interessanten Band, der von
Auflage zu Auflage dazugewinnt, ab.
Eine
Darstellung, die es erlaubt, sich intensiv in die Grundlagen des Staatsrechts
fallbearbeitungsbezogen einzuarbeiten.